吴江市城乡一体化改革发展“十二五”规划

为贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神，深入学习实践科学发展观，坚持以改革创新为动力，进一步构建和形成城乡经济社会一体化发展新格局，现就吴江市“十二五”期间推进城乡一体化发展综合配套改革作如下规划。

一、发展沿革及现状特点

2006年以来，吴江市根据党的十六届五中全会提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村建设二十字方针，按照“城乡统筹、规划先行、惠民优先、科学发展”的基本原则，坚持以新农村集居点的全面规划建设为突破，以新农村示范村的重点建设为导向，加快全市农业现代化、农村居住集中化、农民保障社会化和农村环境生态化发展步伐。2008年，及时按照党的十七届三中全会作出的城乡一体化发展战略部署，抓住苏州市被列入江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试验区的有利时机，加快了城乡一体化改革发展的实践。确立一体化发展“三集中”新目标，即工业企业要向规划区集中，农业用地要向规模经营集中，农民居住要向新型社区集中。落实农村发展“三形态”路径，即地处城镇规划区的村，以融入城市化为发展模式；工业基础强、人口较多的村，以就地城镇化为发展模式；地处农业规划区、保护区的村，以农业现代化为发展模式。强化农村“三大合作”对推进城乡一体化发展的基础作用，即通过大力推进农村社区股份、土地股份合作制改革和专业合作经济组织发展，为农民持股离土离乡、进城创业就业创造条件。探索城乡资源一体化整合配置的“三置换”方法，即农民对集体资产的所有权分配权置换成社区股份合作社的股权；农民土地承包权置换成城镇社会保障权或土地股份合作社股权；农民宅基地置换成城镇住房。确立震泽、同里和横扇三个镇为一体化改革先导区，按照“一年一个样、三年像个样”的示范建设要求，加快先行先试步伐。2010年，根据苏州市提出的“三区三城”发展战略，围绕农民进城入住公寓房、农村集居点建设、农村与城镇养老保险接轨等方面，加强城乡一体化改革发展的政策制度创新；开展“划区定点”工作，明确划定城乡取消宅基地、实行预拆迁政策的区域范围，调整优化农村集居点布局，取得了城乡一体化发展阶段性成果，为“十二五”发展奠定坚实的基础。

（一）城市化发展步伐加快，“三集中”水平明显提升。按照城市现代化战略，通过全域规划布局，形成“四沿”经济片区发展新思路，呈现“双主、双辅、双轴、双廊”城镇空间结构。全市农村工业企业进入工业园区比例达到77.6%。农业适度规模经营面积比例达到75.6%，形成粮油、桑养、林果、畜禽、水产生产加工等5条年产值超10亿元的产业链，同里科技农业园区、平望高效农业园区和横扇生态农业园区三大园区建设初具规模。为加快农民向新型社区集中，全市已划定取消宅基地安置的城镇建设规划控制区和预拆迁拓展区418平方公里，占区域面积的35.5%；已建成农民动迁安置公寓房300万平方米，通过城乡住宅置换已安排1.75万农户入住。通过两轮规划调整，确定农村新型集居点179个，农村保留点67个，全市农村居民集中居住率达到41%。

（二）综合配套改革持续推进，城乡发展活力不断增强。农村“三大合作”改革深入推进。全市已有237个村完成农村社区股份合作制改革，量化集体经营性净资产5.04亿， 使16.4万户农户成为股东；组建农村土地股份合作社148家，入股土地面积23.45万亩；规范发展农民专业合作社178家，入社农户9822户，带动农户4万户。以推动农民进城为导向的城乡住宅置换政策体系基本构建。出台并全面实行“拆一还一”的农村集体房屋动迁补偿安置办法，对城镇建设规划控制区、预拆迁拓展区、政府建设项目动迁的农户及符合条件分户出宅农户，统一取消宅基地安置，实行城镇公寓房安置，开通鼓励农户自愿放弃宅基地置换进城的政策通道。政府行政机构改革全面完成。乡镇党政机关按职能归口精简设置七大办公室，汾湖经济开发区创新实践“区镇合一”管理体制，市级行政职能部门全面实施“两集中、三到位”行政许可审批制度，非行政许可类审批项目得到清理，农村义务教育学杂费全免政策得到落实，率先在县级市全面发放集社保、缴费、医疗等12项业务于一体的市民卡。

（三）新农村建设有力推进，城乡生态环境日益改善。先后确定五种类型四个批次共68个苏州市级新农村建设示范村，加大三级财政扶持推进力度。已投入引导资金1亿元，着力对新农村集居点的基础设施、农村住房、村庄环境进行改造整治。在全市范围内深入开展环境发展竞赛，加强环境长效管理。市区建成两座日处理能力6.5万吨的生活污水处理厂，各镇（区）配套建立生活污水处理厂；实施节能减排提标工程和烟尘整治工程，淘汰1蒸吨以下燃煤锅炉；建立健全完善“户集、村收、镇运、市处理”的城乡垃圾无害化处理体系，全面推广生活垃圾分类收集工作；加强东太湖综合整治，大面积调整和缩减东太湖水产养殖围网，通过退耕还湖、水源保护，提升水环境治理和保护水平；围绕农村“三清三绿”，按三年轮疏一遍的要求对全市农村河道进行疏浚，落实河道长效管理机制，重点加强公路、河道和村庄绿化建设，每年新增林地1.5万亩以上，全市陆地森林覆盖率达到26.3%。

（四）保障就业全面覆盖，农民进城条件日趋成熟。全面实行城镇养老、农村基本养老、被征地农民基本生活、农村最低生活和农村新型合作医疗五大保障，落实“农保”“低保”基础性养老金自然增长机制；开通农村养老保险接轨城镇养老保险的6条通道，对放弃宅基地置换入住城镇公寓房的农村居民，实施财政补贴接轨城镇养老保险。全市已有12.3万农民参加被征地农民基本生活保障，22.5万本市居民参加城镇企业职工保险，6.5万农民纳入农村基本养老保险，44.13万人参加新型合作（居民）医疗保险，参保率98.47%，每年财政支出的保障补贴超过5亿元。重视劳动者权益保护和技能提升，每年安排两个300万专项资金，用于就业创业培训和奖励企业吸纳就业。全市31.6万农村劳动力中有24.9万人从事二三产业，占78.8%，农民的工资性、创业性和财产性收入合计占人均纯收入的80%以上。

（五）公共服务延伸推进，均等发展格局逐步形成。每年投入50亿元建设城乡基础设施，基本建成“十一横十一纵”公路网络，形成各镇20分钟上高速、30分钟到市区、40分钟过境的快捷交通体系；城乡公交一体化作为市政府重点工程得到推进，基本实现公交通车镇镇有站、村村有亭；区域供水工程得到完善提升，全市区域供水覆盖率达到89%，镇村自备小水厂基本淘汰；区域天然气工程得到启动实施，管道由城镇开始向农村集居点铺设；教育资源实现共享，做到重点高中全部进城区，义务教育全部进镇区，外来子女学校纳入统一管理；建成江苏首家县级惠民医院，在农村集居点全面建立卫生服务站，城乡居民看病实现同医同药同价；在全市250个行政村全面建成集行政办事、商贸服务、文化娱乐等“八位一体”的社区服务中心，成为“全国农村社区建设实验全覆盖示范市”。完成数字电视整体转换工作，宽带互联网开始普及农村；结合全国文明城市创建，文化、科技、卫生“三下乡”活动得到深入开展。

（六）富民强村扎实推进，城乡居民生活日渐富裕。建立城乡统筹就业制度，把就业管理平台延伸到村，动态掌握农村劳动力就业状况；注重农村劳动力就业技能培训，落实每个无业农民三次免费介绍就业机会、政府新增公益性岗位70%由本地劳动力担任的优惠政策；实行小额担保贷款和创业补贴政策，鼓励支持农村就业困难人员创业致富。全面组建镇级新农村建设和城乡一体化运作平台，通过镇村股份合作形式，统筹盘活集体资源资产，大力发展村级物业经济；深入开展局村挂钩扶持薄弱村活动，增强村级“造血”功能；建立局村联系和村企合作建设新农村机制，引导社会各方力量支持新农村建设；连续实施农村工作指导员制度，启动一村一名大学生干部工程，为农村发展提供人才支撑。2010年，全市农民人均纯收入预计达到15330元，村均集体可支配收入预计达200万元。

二、有利条件及制约因素

经过改革开放三十年的发展积累，吴江市的经济社会发生了深刻变化，推进城乡一体化改革向纵深发展的基础和条件已日趋成熟。

（一）区域综合经济实力全面提升，三次产业协调发展，奠定了深入推进城乡一体化的经济基础。全市区域经济实力和综合效益逐年提高，2010年，全市预计实现地区生产总值1000亿元，地方一般财政预算收入88亿元，同比分别增长17.6%和25.4%，连续多年进入全国十强县行列。全市三业经济融合发展，三次产业占比为2.6：60.4：37。工业发展稳健，形成电子信息业、丝绸纺织业和机械装备业三大支柱产业；服务业发展加快，增加值占地区生产总值比重持续上升，汾湖经济开发区成为省级服务外包示范区；农业收入继续稳步增长，众诚鸭业实现吴江国家级农业龙头企业零的突破。

二是城乡居民收入差距较小，农民生产生活观念转变，奠定了深入推进城乡一体化的群众基础。城市居民收入稳步增长，农民人均纯收入连续8年实现超两位数增长，城乡居民收入连续多年稳定在2：1左右，在全国城乡收入差距最小的地区之一。城乡居民生产方式发生质的飞跃，工农业生产从家庭手工作坊向智能化、机械化的工厂化大生产转变；城乡居民的衣食趋向现代化，穿着向美观时尚转变，食物向追求质量转变，住房向高档舒适转变，出行向私家车转变，活动空间范围不断扩大，促进城乡居民生活观念上的相互融合。

三是城乡整体规划全面启动，空间形态布局初步形成，奠定了深入推进城乡一体化的框架基础。已经完成全市市域总体布局规划，正在相继形成城市建设总规详规、土地总体利用、村庄建设等规划。土地利用按照中长期规划用途，严格划定允许建设区、限制建设区、禁止建设区、管制建设区四类区域；产业发展按照“4+4+1”产业振兴计划，正在加快调整结构，培育新兴产业，实现转型升级；城镇发展按照“两主两副”构想，正在加快要素集聚、设施配套和品质提升，形成“主城区—副中心—中心镇—新型社区”四级建设体系；村庄建设通过规划调整，重点改造，集居点数量和规模得到优化组合。一个科学合理、城乡互动的城镇布局和生产力布局体系在全市已经初步形成。

四是新农村建设得到成功探索，改革先导区先行启动，奠定了深入推进城乡一体化的实践基础。按照“因地制宜、项目扶持、典型引路”的方针，全市加快新农村建设特别是示范村建设的步伐，旧村改造、生态保护等五种类型的新农村建设模式得到全社会认可，助推新农村建设的一系列体制机制得到成功实践并长效固定，多元化的建设投资运作平台有效发挥作用，打造了震泽龙降桥村、横扇圣牛村、汾湖元荡村等一大批新农村建设先进典型。同里、横扇、震泽作为苏州市城乡一体化改革的三个先导区，围绕科技农业示范园区建设、“滨湖生态新镇”建设和动迁农户实施城镇公寓房集中安置等重点，迈出先行先试步伐，为全市面上推进城乡一体化发展探索了经验。

五是城乡基础设施基本对接，农村社会事业配套发展，具备了深入推进城乡一体化的物质条件。全市已经构建四通八达的高等级公路网络体系，实现了村级硬化道路与城镇道路网络的对接，形成纵横交错、覆盖城乡的交通体系，农村公交、电力、供水、污水处理等基础设施不断完善，已基本与城市接轨。依托农村社区服务中心载体，城镇优质的教育、医疗、卫生和科技、文化、体育资源有序向农村辐射和延伸，使农村居民享受与城镇居民均等化的公共服务，城乡共同发展的基础条件正在逐步形成。

六是农村就业保障制度不断健全，要素流动渠道初步畅通，具备了深入推进城乡一体化的机制条件。城乡就业已经取消户籍差别，实现同工同酬、待遇平等。城乡社会保障体系不断健全，五种社会保障实现全覆盖，城乡保障接轨并轨通道打通运行，基本解除了城乡一体化进程中农民进城的后顾之忧。一村一名大学生村官、农村工作指导员、镇长助理公开竞聘、市镇机关干部双向挂职锻炼制度的实施，为城乡人才互通架设了“柔性流动”桥梁。城乡建设用地增减挂钩政策的试行推广，建设投融资平台的市场化运作实践，为城乡一体化发展的长期持续推进，探索了资源资金方面的新途径。

但同时，进一步推进全市城乡一体化改革发展也面临着较多的困难和制约因素。

一是思想束缚。突出表现在农村居民对进城问题的认识滞后上。一方面，农村居民在公共资源的享受上希望成为城市人，能均等的享受优质的教育、卫生、医疗等资源；另一方面，在生活居住上希望 “脚踏实地”，宁愿居住在农村宅基地上的自建楼房，不愿入住生活设施配套的城市公寓房。少部分农民“祖居”观念更是根深蒂固，虽然已经进城定居，仍希望在农村保留一块宅基地，在动迁安置过程中不愿实行城乡住宅置换。

二是资源瓶颈。大量推进农民进城，既需要为农民提供城镇安置场所，又需要为农民在城镇创业就业提供产业支撑。而这两方面的发展都是以大量资源的开发利用尤其是土地资源为条件的。在严格的耕地保护制度下，目前城镇所能提供的土地资源非常有限，普遍存在着“有规划指标、无使用指标，有使用指标、无空间指标”现象，既需要从资源的节约集约利用上做文章，更需要从资源的城乡统筹配置上求创新、谋突破。

三是资金缺口。城乡一体化是一项庞大的系统工程，建设发展周期较长，在建设初期尤其需要大量、长期的资金投入。目前，推进城乡一体化发展主要靠政府投资及少量的市场化运作平台向银行融资，方式也仅限于抵押贷款。但现行财税体制下，政府的财政投入毕竟有限，融资平台尤其是镇级融资平台，由于自身资本积累少，可抵押标的物数量不多，融资规模不是很大，且要承担较大的利息成本。因此，投融资运作主体的相对较少和融资方式的单一，将使发展资金短缺问题在较长一段时间内存在。

四是体制阻碍。城乡居民户籍制度虽已改革，但户籍背后承载的待遇差别依然存在，农村居民“逆城市化”倾向严重。城镇安置公寓房建成，但农村居民住宅难拆；农民生活进城，但身份不愿置换；城镇安置区形成，但行政村难撤。城乡建设用地增减挂钩政策虽然开通，但较长的“拆旧建新”置换土地周期以及层层把关审批的程序手续，使安置农民进城集居所需的前期周转用地指标，难以快速轻松获得。

五是规行偏差。一方面，城市建设总体规划、镇村布局规划在某些方面与土地利用总体规划未能很好的相衔接，导致实施过程中“两规”发生冲突。另一方面，规划制定以后，落实执行也是一大难题，往往在面临困难和矛盾时，基层对规划的实际施行存在着较大的不确定性，无法做到对规划执行的长效坚持，或偏离规划，或擅自调整规划，不能发挥规划的引领作用。

因此，“十二五”期间，吴江城乡一体化发展将进入一个攻坚克难阶段，要取得整体性进展，必须从“以城带乡、以乡促城”两个方面谋求发展，着力加强改革的综合性、配套性和系统性。

三、发展思路和目标定位

“十二五”是吴江经济结构实现转型升级的关键时期，也是吴江城乡社会结构实现从量变到质变的转折时期，必须加快推进城乡一体化改革发展，为转变经济发展方式、实现公平与可持续发展奠定重要基础。

（一）发展总体思路

“十二五”期间，吴江市城乡一体化改革发展的指导思想是：坚持以中国特色社会主义理论为指导，深入学习实践科学发展观，紧紧围绕党的十七届三中全会精神和省委、苏州市委关于深化城乡一体化改革发展的部署要求，以改善民生为目的，以改革创新为动力，以科学规划为引领，以产业发展为基础，以优化资源配置为手段，以构建政策制度为关键，全力提升“三大合作”和 “三集中”、“三形态”、“三置换”改革发展水平，努力形成城乡体制接轨、产业融合、经济高效、资源节约、环境友好和社会和谐的城乡经济社会一体化发展新格局。

（二）发展总体目标

力争通过五年时间的努力，到2015年，基本形成城乡一体化发展新格局，成为全国城乡一体化发展先行区。

——在体制机制上，率先建立完善科学合理的城乡规划体系、统筹集约的资源配置体系、集聚融合的城镇发展体系、高效生态的农业发展体系、配套完善的基础设施体系、均等发展的公共服务体系、城乡接轨的就业保障体系和精简高效的行政管理体系；

——在农村发展上，建成基础设施配套、功能区域分明、产业特色鲜明、生态环境优美、经济持续发展、农民生活富裕、农村社会文明、组织坚强有力、镇村管理民主的社会主义现代化新农村，展现优美的鱼米之乡田园风光；

——在城市建设上，逐步打造成空间布局更加合理，综合功能更加完善，整体形象更加优美，城市化水平不断提高的具有江南水乡特色的现代化乐居城市，呈现和谐文明的现代气息。

（三）发展主要指标

主要分8个方面的具体指标对照实施：

1、农村居民城镇集中指标。每年在城镇建设动迁安置公寓房80万平米以上，累计建设400万平米；每年通过城乡住宅置换入住城镇公寓房农户达3000户以上，累计安置1.5万户。

2、工业企业园区集中指标。工业企业进规划园区的比率达85%，园区工业产值占全市工业总产值的比重超过90%。

3、现代农业规模经营指标。农户承包土地入股面积比例达到75%以上,农业适度规模经营比例达到90%以上，设施农业面积比例达15%，农村专业合作经济组织产销农产品的比率达到70%，农业生产机械化水平达到90%以上。

4、农村经济收入指标。农村居民人均纯收入年均增长12%以上，；村均新型集体经济收入年均增长15%以上。

5、新农村建设指标。农村规划集居点、保留点村庄环境综合改造整治率达到50%，农村居民集中居住率达到60%。

6、城乡生态环境指标。全市陆地森林覆盖率达到30.5%，城乡环境质量综合指数每年完成上级下达的指标。

7、城乡就业保障接轨指标。全市每年新增劳动力当年就业率达90%以上，全社会登记失业率控制在3.5%以下，稳定从事二、三产业的农村居民达85%以上；70%以上的劳动年龄段内农村居民参加城镇社会养老保险，80%以上的农村“失地”人员接轨纳入城镇社会养老保险。

8、城乡公共服务接轨指标。80%以上的农村社区服务中心提升为高标准示范社区，60%以上的城镇动迁集中安置区完成新型社区建设和管理。

四、发展重点和保障措施

“十二五”期间，吴江市要实现城乡一体化发展目标，必须着力在发展的体制机制上做文章，围绕以下几个重点，切实加大改革发展的推进力度：

一是构建科学规划管理体系，提升城乡布局规划的引领水平

根据城乡规划法的要求，建立健全镇一级规划管理机构，配备专业技术人才，强化管理职能；坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”原则，注重规划的设计、制订和论证制度建设，实施规划审批和行政责任追究制度，健全规划实施的监督机制，提高规划管理水平。

围绕“一核四片、两主两副”的“乐居吴江”空间布局，加快构建由市域总体规划——城市总体规划——镇（区）总体规划——控制性详细规划——各专业规划和村庄规划组成，覆盖城乡、层次分明、配套完善的规划体系。加快修订完善市、镇两级土地利用总体规划，科学确定城乡生态环境、土地、水资源、能源、自然和历史文化资源保护等方面的综合目标，严格划定禁止建设区、限制建设区、有条件建设区和允许建设区范围，合理设置城镇住宅区、商业区、工业集中区、农业生态区、农民集居区。按照村镇区域“三形态”发展定位，进一步完善城镇建设规划、村庄布局规划和新农村集居点建设规划，加快编制全市城乡基础设施与公共服务设施专项规划。

注重土地利用规划与村镇建设规划的协调与对接，逐步实现“两规”合一，推进城乡土地资源的统筹利用。坚持在城乡规划中打破行政区划界限，明确分区功能定位，优化公共设施布局，形成城乡联动发展、整体推进的空间发展形态。

二是构建资源集约配置体系，提升土地资源的开发利用水平

实行最严格的节约用地制度。在划定并公布城镇规划建设控制区和预拆迁拓展区的基础上，严格贯彻执行市政府关于两个区域内农户、涉及政府建设项目动迁的农户、符合条件分户出宅的农户，一律取消农村宅基地安排、统一实行城镇公寓房安置的政策，限制性引导分散居住农户向农村集居点搬迁集聚，鼓励农户自愿放弃宅基地置换城镇公寓房，最大限度地节约城乡建设用地。

提高城乡土地的开发利用效率。坚持增量建设用地向新型工业化、城市现代化等项目倾斜，引导企业入驻多层标准厂房，积极实施“零增地”技改；推进现有企业布局集中，引导企业向工业园区、工业集中区集中；引导低效用地企业 “腾笼换凤”、“退二进三”，盘活用好存量土地，加强企业多余、闲置土地的收购储备。

推进城乡建设用地增减挂钩置换。充分利用省对苏州市推进城乡一体化发展给予整体预支周转指标的优惠政策，结合东太湖综合整治及各镇区农业科技示范园区、生态湿地等农业和生态环境建设项目，采取“定点整体置换”方式，加大农业用地区域内的农村住房置换城镇公寓房力度，每年通过“拆旧建新”置换，增加2000亩以上城镇建设用地，为城市化、工业化发展拓展新的空间。

完善全市统筹配置的土地运作机制。通过建立健全市镇两级城乡一体化建设投融资平台，加强城乡土地资源的市场化运作，并按照有偿使用的原则，加强建设用地指标在全市范围内统筹调配使用。

三是完善城乡住宅置换体系，提升农村居民的城镇集聚水平

高标准推进城镇安置公寓房建设。根据新型工业化、城市现代化发展的动迁需要和引导农民进城居住生活的发展需要，依据城市发展总体规划，全面搞好城镇动迁公寓房安置点的规划建设；统筹兼顾公寓房安置点在建制镇区和被撤并镇区的合理布局，有效增加城镇建设规划区内公寓房安置点数量，扩大城镇公寓房的建设规模；按照同期城镇商品房开发的设计建设标准实施安置公寓房建设，引导建设高层安置公寓房，提升安置公寓房的品质和形象。

构建城乡住宅置换长效机制。认真落实农村居民动迁补偿安置政策，重点结合南部新城、滨湖新城、东太湖综合整治以及中心镇区拓展项目，市镇工业园、科技园、专业市场经济开发项目以及交通、水利、电力等政府性基础设施项目，持续推进项目区内动迁农户的进城公寓房安置；坚持以提前进城安置为条件，加大城镇规划建设控制区、预拆迁拓展区内农户的预拆迁实施规模；开设“双赢共享”的城乡住宅置换通道，引导农业规划区域内的农户，包括已经在城镇居住生活的农村住宅空置户，自愿放弃农村宅基地，置换城镇公寓房进城。

加快城镇公寓安置区的社区化改造。对已经形成的规模集中安置区，按照城镇社区的建制形式加强社区建设，落实社区管理职能；对整村或整组土地已被征用并符合撤村撤组条件的，加快“村改居”步伐；加快进城农民户籍身份置换，真正使农民变市民。

高水平推进新型城镇建设。按照 “新市镇”发展思路，加快推进以滨湖新城为重点，“两主两副”为依托的城市化建设，实施“4+4+1”的产业振兴计划，推进城镇工商业、居住生活、综合服务等功能区域的协调发展，提升城镇对城乡一体化发展要素集聚的承载能力。重视对被撤并镇区的管理，合理调配和整合资源要素，有重点地发展集中居住区、古镇保护区以及社区文化服务等，使之成为人口集聚、产业带动、服务共享的有效载体。

四是健全农业支持保护体系，提升现代农业的转型发展水平

深化土地股份合作制改革。进一步引导农村承包土地有序流转，继续加快推进土地股份合作社组建，重点结合农业产业园、生态观光园、高效农业项目、粮食生产集中区等建设，加大整村土地股份合作社的组建力度，扩大农户承包土地的流转入股规模。完善种粮入股土地财政补贴办法，健全市、镇（区）、村三级承包土地流转管理服务组织体系，发挥镇级土地流转交易服务中心功能，形成适应现代农业发展的土地流转机制。

完善提升现代农业发展规划。按照现代农业“生产、生活、生态、生物”的功能定位，加快构建现代农业产业体系，大力发展设施农业、种源农业、园区农业、观光农业，着力扶持优势产业发展。

多形式推进农业适度规模经营。加快推进各镇区1-2个万亩农业基地建设，重点打造省“万顷良田建设工程”；大力推进农业标准化、品牌化、机械化生产，注重农产品“三品一标一名牌”建设，进一步提高全市的农业生产机械化水平。

健全农业投入保障制度。探索建立农业生态环境补偿制度，加快形成有利于保护基本农田、水源地、风景名胜区、公益林等自然资源和农业物种资源的激励机制；健全农业补贴和农产品价格保护制度，扩大补贴范围，提高补贴标准，完善补贴办法；强化对优质粮油产区永久性保护补偿机制，健全政策性农业保险制度，拓宽水产、畜牧等养殖业参保范围，提高保障水平。

提高农业产业化经营层次。积极培育大型农产品批发市场、商贸流通企业，加快构建农业现代流通体系，形成畅通、便捷、低成本的城乡农产品物流网络；推进农业产业向种源科技和精深加工两个高端领域延伸发展，培育一批产业带动力大、市场竞争力强、科技含量高的加工型和外向型农业龙头企业，扶持各类农民专业合作社发展。

拓展农业“接二连三”功能。加快落实土地、资金、生态补偿等保障和支持政策，推动现代农业与乡村休闲旅游融合发展，在全市建设一批太湖特色的农业生态景观，打造一批星级水平的农家乐集群，争创一批国家级农业旅游示范点。

五是完善基本建设统筹体系，提升城乡基础设施的配套水平

加快形成城乡一体的基础设施网络。建设快速交通体系，加密区域路网密度，提升市域路网通达深度，推进城乡公交一体；完善区域供水建设，提高农村供水的可靠性和安全性；加大农村电网改造升级力度，提高农村电网的承载力和稳定性；加快燃气体系建设，确保各镇（区）及大型农民公寓房安置小区都能用上天然气；建成覆盖城乡的信息化基础设施网络，实现网络的数字化、综合化、宽带化、智能化和个性化。加快建设城乡一体的污水处理设施，建立健全“户集、村收、镇运、市处理”四级垃圾处理机制，全面推广生活垃圾分类收集，提高城乡生活污水和生活垃圾的治理水平。

持续改善城乡生态环境。对规划保留村庄逐步修建完成村内环通道路，全面清理村庄河道，取缔违章搭建，增加公共卫生设施，营造绿化景观，切实改善村庄环境面貌；继续按照“四沿两点一区”（沿村、沿路、沿水、沿城镇，庭院、企业，生态示范区）的总体要求，加快推进“三绿”（绿色基地、绿色通道、绿色家园）工程，把环太湖及规模型湖泊沿岸建成具有吴江水乡风貌的湿地、森林生态区，提高生态综合效益；加快城乡河网水系规划实施步伐，全面推进城乡水环境综合治理，营造“水资源、水环境、水安全、水文化”四位一体新格局；积极实施村容田貌整治改造。

加强城乡环保监测。建立城乡环保监管体系，严格控制农村工业、农业及生活污染，提高环境准入门槛，强化规划环评和区域限批，逐步形成市镇村三级联动环保监管体系。

加强再生资源回收利用。探索市场化运作机制，推动再生资源回收工作向规模化、连锁化、产业化方向发展。

六是完善社会事业覆盖体系，提升城乡公共服务的均等水平

推进城乡教育事业均衡发展。按照城乡教育资源配置水平均等、教育质量相当、公用经费相近、教职工待遇接轨的原则，注重城乡学校的统一化标准化建设；按照打造职教高地的目标，切实加强农村成人教育体系和中等职业学校建设。

推进城乡公共卫生和医疗服务体系一体化建设。积极推进镇村两级社区卫生服务机构一体化管理体制改革，健全社区卫生服务中心、社区卫生服务站和村卫生室网络建设，继续实施“六位一体”和“五个一”工程，强化城乡卫生监督管理；落实农村卫生服务资金，加强农村卫生人才队伍建设，强化“三基三严”培训考核，定向培养农村全科医生；建立健全城市医院支援农村卫生工作机制，改革完善社区卫生服务机构收入分配制度，建立健全向公共卫生服务倾斜的服务模式；加强公共卫生应急队伍建设，提高城乡应对突发公共卫生事件的处置能力。

推进城乡文化体育公共服务体系一体化建设。大力发展文化体育事业的多元投入机制，探索政府购买公共文化、体育产品的服务机制，努力形成富有活力的文化体育管理体制；加强市镇村三级文化设施体系建设，建立镇、社区图书分馆和农家书屋的长效管理机制；加大古镇古村保护力度，保护好现存古宅名街、古井古桥、古树名木，注重历史文化的挖掘、传承和保护。健全非物质文化遗产保护机制；建立健全镇级综合性体育运动会制度，扩大社会体育指导员队伍，全面开展国民体质监测活动。

探索建立城乡生育政策一元化政策。实行进城农民继续享有农村居民生育政策，建立本地常住居民统一标准的人口计生公共服务财政政策，完善城乡居民计生权益保障机制和计划生育公益金制度，健全人口计生信息网络和人口计生服务管理体系。

提升农村社区服务中心建设水平。坚持把农村社区服务中心作为促进城乡公共服务均等化的重要载体，按照建设新型社区的标准，进一步完善工作机制、投入机制和运行机制，整合社区资源，拓宽服务领域，创新服务方式，强化服务功能。

七是完善就业保障接轨体系，提升城乡就业保障的一体水平

完善城乡统一的促进平等就业服务体系。继续加强就业培训、就业援助和就业扶持等就业促进政策，积极培育市镇村三级联动的就业信息服务网络和市镇两级人力资源市场，强化失业调控和预警机制建设，探索建立城乡劳动力资源调查制度，实行城乡统一的失业登记统计、失业保险制度和就业基本培训免费制度。

完善城乡统一的促进公平创业服务体系。放宽投资领域、登记条件、出资限额、经营场所限制等方面条件，加强创业政策扶持，建立创业资金筹措和扶持激励机制，增强居民创业意识和创业能力，积极开展投资创业、联合创业，发展创业孵化基地，提升城市创业指数，充分发挥创业的就业倍增效应，加快农民向非农产业转移。

深化城乡居民养老保险制度改革。完善农村居民接轨城镇社会保障的政策体系，加快“农保”、“土保”接轨“城保”，推进城乡社会养老保障制度的一元化进程；建立健全农村基本养老保障待遇自然增长机制，统一城乡老年居民养老补贴享受条件；深化城乡居民医疗保险制度改革，稳步提高农村居民合作医疗保险筹资水平和统筹层次，加强农村居民合作医疗保险信息系统建设，构建城乡统一覆盖范围、统一保障项目、统一待遇标准、统一医疗救助和统一管理制度的“五统一”服务体系。健全完善城乡社区（村）人口计生信息网络建设，逐步建立农村居民生育保险制度。稳步提升城乡统一的最低生活保障水平。

完善城乡一体的社会福利体系。落实社会救助分级分类办法，加大助残、助医、助学等帮扶力度，深入开展“千人帮万人”等扶贫帮困活动，提高老龄、儿童、残疾人等群体的社会福利水平，大力发展社会慈善事业。

八是完善镇村行政管理体系，提升城乡社会管理的协调水平

探索符合条件的中心镇与跨镇村区划的现代农业园区实行“区镇合一”的行政管理体制，赋予其更多的经济和社会管理权限，增强其社会管理和公共服务职能。

加快构建覆盖城乡的市容环境管理体系。继续推进市容环境管理重心下移，加强向乡镇派驻执法管理队伍的工作，完善“网格化管理”模式和数字化管理手段，切实加大对违法建设等重点问题的查处力度，不断提高农村地区市容环境管理的覆盖率和有效性。

建立健全“五位一体、联防联控”城乡治安管理体系。深化完善综治、警务、治保、调解、外来人口管理“五位一体”治安管理模式，全面建立农村“户与村”联动、城区“派出所与社区电视监控”联网、“亲民岗亭、治安巡逻区、群防群治”三区联防、市区“内与外”联控、路面与水域联守的“五联机制”。

加强以党组织为核心的农村基层组织建设。强化村党组织书记后备人才培养，积极推行党内无候选人直选、村委会“海选”，大力培育适应城乡一体化发展新形势的农村基层干部队伍和党员队伍。进一步健全落实村干部的发展激励措施，拓展村干部的选拔任用空间。加强城乡一体党员动态管理机制，完善流动党员管理制度，切实加强农村党员干部的教育培训。进一步健全村级民主治理机制，完善村务公开等民主管理制度，提高村民自治水平。

大力发展村级经济，增强基层发展物质支撑。强化镇区对村级集体经济发展的统筹职责和功能，制定实施村级经济发展长远规划，落实农村宅基地置换增量部分归村级留用政策，引进农村集体资产抵质押贷款发展机制。继续加大对集体经济薄弱村的扶持力度，推动“城乡挂钩”和“村企结对”，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动，增强村级“造血”功能。探索农村新型合作经济的开放化经营模式，鼓励农民向运行正常、管理规范、投资回报率高的合作组织增资扩股，做强做优新型合作经济。

“十二五”期间，吴江市要确保城乡一体化改革发展顺利推进，还必须发挥强有力的行政推动、政策引导作用，落实资金扶持措施，激发基层创新活力。

一要加强组织领导。强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的领导体制和工作机制，积极探索城乡领导体制的一体化。完善各级各部门的工作目标责任考核及奖惩机制，建立市级引导、镇村实施、整合联动的工作推进机制，形成持续合力推进城乡一体化发展工作新局面。加大改革宣传力度，保护和调动各方面改革积极性，努力营造全民思创新、谋改革的浓厚氛围和宽松环境。

二要注重政策导向。强化“体制改革、政策先行”意识，坚持把政策研究、政策制定作为破解城乡一体化体制机制障碍的关键环节来抓，紧紧围绕城乡一体化改革发展的重要方面、重点内容，抓紧研究出台新的政策，包括各种配套政策和操作实施细则，用好用活上级给予的优惠政策，认真贯彻落实已出台的政策，发挥政策在综合配套改革中的引领作用。进一步健全完善体现科学发展观要求的城乡一体化发展绩效考核政策，把推进城乡一体化发展的工作实绩作为考核各地政绩和工作水平的重要内容，充分调动广大干部群众的积极性、主动性和创造性。

三要加大投入支撑。切实安排当年土地拍卖净收益的15%，作为改革试点启动资金。按照 “三个大幅度”的要求，建立完善公共财政支农投入机制，不断加大市镇财政支农力度。拓展新增建设用地有偿使用费、农业重点开发资金、农业土地开发资金、耕地开垦费等专项资金的用途，用于农田基本建设、耕地质量建设、农业产业化、农业科技、农业生态保护及农业综合开发等。同时，发挥市场在资源配置中的基础作用，以项目开发为载体，引进战略投资者，引导国有资本和各类工商资本参与城乡统筹的各项建设，形成“三农”发展多元化的投入机制。

四要坚持改革创新。针对城乡一体化改革重点领域和关键环节，动员和组织各方面的力量，深入研究和制定可以缓解和突破当前改革矛盾、困难的各种创新性政策，着力探索一些有操作性、实效性的办法和措施。加强改革实施过程的跟踪调研、监督检查和阶段性效果评估，及时了解和分析改革进程中出现的新情况、新问题，根据实际情况进行调整优化。充分尊重基层和群众的首创精神，只要有利于城乡一体化发展的改革创新，都要对基层鼓励支持，放手放开实践，积极为基层提供“允许试、允许闯和允许错了改”的改革空间。